Ricorso amministrativo e opposizione

Premessa. In virtù del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito con modificazioni dalla L. 30 luglio 2010, n. 122), a partire dall’1.1.2011, vige un nuovo sistema di riscossione per il recupero dei crediti contributivi da parte dell’INPS. L’azione dell’INPS contro le omissioni o evasioni contributive prevede la notificazione di un avviso di addebito con valore di titolo esecutivo. Talvolta, siffatto avviso è preceduto dall’avviso bonario facoltativo. In estrema sintesi il legislatore ha potenziato le attività di recupero dell’INPS, al fine di aumentare l’efficacia dell’azione di contrasto alle omissioni contributive, garantendo, al contempo, immediate ricadute sulla correttezza delle prestazioni erogate dall’INPS medesima. Un ulteriore obiettivo della riforma citata consiste nella semplificazione del processo di gestione del recupero dei crediti contributivi denunciati o accertati d’ufficio. La qualificazione dell’avviso di addebito quale titolo esecutivo per il recupero dei crediti previdenziali da parte dell’INPS. A far data dall’1.1.2011, l’attività di riscossione delle somme dovute all’INPS, in seguito ad eventuali accertamenti svolti d’ufficio, ovvero svolti dal personale ispettivo, si effettua mediante la notificazione di un avviso di addebito, immediatamente esecutivo, il quale ha sostituito la cartella di pagamento che precedentemente costituiva l’atto su cui si basava la procedura di recupero dei crediti previdenziali. Come detto poc’anzi, il D.L. 31.5.2010, n. 78 (convertito con modificazioni nella L. 30.7.2010, n. 122) ha introdotto un nuovo sistema di recupero dei crediti da parte dell’INPS, che si con nota per: ? l’abbandono della cartella esattoriale; ? l’introduzione dell’avviso di addebito con valore di titolo esecutivo. Siffatto sistema di riscossione si caratterizza per il suo ambito di applicazione piuttosto limitato, sia da un punto di vista soggettivo, che oggettivo, poiché tale procedura di recupero: ? opera soltanto a favore dei crediti vantati dall’INPS e non degli altri Enti pubblici previdenziali; ? interessa unicamente il recupero dei crediti accertati dall’INPS a far data dall’1.1.2011, sebbene pertinenti a periodo di tempo antecedenti all’anno 2011. I principali interpreti hanno rinvenuto la ratio dell’introduzione di siffatto nuovo sistema di riscossione mediante avviso di addebito nell’intento di semplificare il recupero dei crediti contributivi, cercando, al contempo, di contrastar più efficacemente il fenomeno dell’omissione e dell’evasione contributiva. In altri termini, l’elemento peculiare di tale sistema di recupero consiste nel fatto che, a far data dall’1.1.2011, l’INPS non ricorre al “ruolo” per effettuare il recupero dei propri crediti. Infatti, dopo aver accertato l’esistenza di un credito contributivo non versato a favore dell’INPS, la procedura era la seguente: ? l’INPS chiedeva, innanzi tutto, il pagamento al debitore attraverso il c.d. avviso bonario, concedendo a quest’ultimo un termine di 30 giorni per entro il quale poter adempiere o poter chiedere una rateazione del debito; in pendenza della decorrenza di tale termine, l’INPS non poteva procedere all’iscrizione a ruolo del credito (cfr., art. 24, co. 2, D.Lgs. n. 46/1999); ? una volta accertato il mancato pagamento delle somme entro il termine indicato nell’avviso bonario, l’INPS procedeva all’iscrizione a ruolo del credito previdenziale, comminando le relative sanzioni e quantificando gli interessi maturati; ? a seguito dell’iscrizione a ruolo, l’INPS: ? cedeva i crediti e le sanzioni iscritti a ruolo alla la SCCI S.p.a., una società per azioni avente per oggetto l’acquisto e la cartolarizzazione di siffatti; ? consegnava il ruolo alla società di riscossione Equitalia S.p.a., una società che si occupava del recupero coattivo del credito. ? Equitalia S.p.a. notificava il titolo esecutivo finalizzato al recupero del credito contributivo al debitore: ? emanando una cartella di pagamento; ? svolgendo ogni attività relativa all’esecuzione forzata. Invece, far data dall’1.1.2011, l’INPS, una volta accertata la sussistenza di un credito contributivo: ? invia ancora al debitore il c.d. avviso bonario; ? qualora il debitore non adempia al pagamento nei termini indicati nell’avviso bonario, procede direttamente ed autonomamente alla notificazione del titolo esecutivo finalizzato al recupero forzato del credito già indicato nell’avviso di addebito. Analogamente, nel caso in cui il credito vantato dall’INPS sia stato individuata a seguito di un accertamento d’ufficio o da una verifica ispettiva, la procedura da seguire è la seguente: ? l’atto di accertamento, od il verbale unico di accertamento e di notificazione (in presenza di accertamenti ispettivi), ovvero la lettera di diffida (in presenza di accertamenti d’ufficio) devono intimare il debitore ad adempiere entro 60 giorni decorrenti dalla notificazione dell’atto; ? qualora il debitore non adempia entro il predetto termine, oppure non proponga ricorso amministrativo o giudiziale avverso l’atto di accertamento, l’INPS emana direttamente l’avviso di addebito e lo notifica al contribuente, avviando in forma autonoma l’esecuzione forzata del credito contributivo accertato. In estrema sintesi, a far data dall’1.1.2011, il legislatore ha statuito la soppressione a favore dell’INPS della fase dell’iscrizione a ruolo e della consegna dello stesso all’agente di riscossione Equitalia, con conseguente riduzione dei tempi intercorrenti tra il momento dell’accertamento del credito e quello dell’avvio dell’attività di recupero da parte dell’agente di riscossione. L’introduzione dell’avviso di addebito, permette all’INPS di predisporre un documento utile all’avvio dell’attività esecutiva, poiché, in assenza di pagamento, entro 60 giorni dalla notificazione dell’avviso di addebito ed in mancanza della proposizione di un ricorso in opposizione da parte del debitore, l’agente di riscossione può dare inizio all’esecuzione forzata con le modalità previste dal D.P.R. n. 602/1973. Il contenuto dell’avviso di addebito. L’art. 30, co. 2, D.L. n. 78/2010 individua il contenuto dell’avviso di addebito, prevedendo che, a pena di nullità, devono essere presenti i seguenti elementi: ? l’indicazione della sede INPS competente; ? il codice fiscale ed i dati anagrafici del soggetto tenuto al versamento; ? il domicilio fiscale rilevato dall’anagrafe tributaria alla data di formazione dell’avviso di addebito; ? l’anno ed il periodo di riferimento del credito; ? la causale del credito; ? la tipologia dei crediti, con l’informazione della gestione previdenziale di riferimento e, in caso di crediti derivanti da atto di accertamento dell’INPS o di altri Enti, l’indicazione degli estremi dell’atto e la relativa data di notifica; ? l’indicazione dell’agente della riscossione competente in base al domicilio fiscale presente nell’anagrafe tributaria alla data di formazione dell'avviso; ? gli importi addebitati ripartiti tra quota capitale, sanzioni e interessi ove dovuti; ? l’intimazione ad adempiere l’obbligo di pagamento degli importi nello stesso indicati entro il termine di 60 giorni dalla notificazione; ? l’indicazione che, in mancanza del pagamento, l’agente della riscossione indicato nel medesimo avviso procederà ad espropriazione forzata, con i poteri, le facoltà e le modalità che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo; ? la sottoscrizione, anche mediante firma elettronica, dal responsabile dell'ufficio che ha emesso l’atto. Come poc’anzi detto, l’art. 30, co. 2, D.L. n. 79/2010, prevede che il contenuto minimo dell’avviso di addebito è obbligatorio, a pena di nullità. Di conseguenza, l’avviso costituisce un atto a forma solenne vincolata ed ogni strategia difensiva da parte del debitore deve verificare se l’accertamento da parte dell’INPS: ? abbia rispettato puntualmente tali oneri contenutistici; ? sia stato notificato al debitore nel rispetto delle modalità previste dall’art. 30, co. 4, D.L. n. 78/2010, il quale elenca le seguenti possibili modalità di notificazione: ? la posta elettronica certificata notificata all’indirizzo risultante dagli elenchi previsti dalla legge. In relazione a tale sistema di notificazione, che la norma in esame qualifica come prioritario, si evidenzia l’applicabilità delle previsioni generali contenute nell’art. 149-bis c.p.c., il quale dispone quanto segue: «1. Se non è fatto espresso divieto dalla legge, la notificazione può eseguirsi a mezzo posta elettronica certificata, anche previa estrazione di copia informatica del documento cartaceo. 2. Se procede ai sensi del comma 1, l’ufficiale giudiziario trasmette copia informatica dell’atto sottoscritta con firma digitale all’indirizzo di posta elettronica certificata del destinatario risultante da pubblici elenchi. 3. La notifica si intende perfezionata nel momento in cui il gestore rende disponibile il documento informatico nella casella di posta elettronica certificata del destinatario. 4. L’ufficiale giudiziario redige la relazione di cui all’art. 148, comma 1, su documento informatico separato, sottoscritto con firma digitale e congiunto all’atto cui si riferisce mediante strumenti informatici, individuati con apposito decreto del Ministero della giustizia. La relazione contiene le informazioni di cui all’art. 148, comma 2, sostituito il luogo della consegna con l’indirizzo di posta elettronica presso il quale l’atto è stato inviato. 5. Al documento informatico originale o alla copia informatica del documento cartaceo sono allegate, con le modalità previste dal comma 4, le ricevute di invio e di consegna previste dalla normativa, anche regolamentare, concernente la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici trasmessi in via telematica. 6. Eseguita la notificazione, l’ufficiale giudiziario restituisce all’istante o al richiedente, anche per via telematica, l’atto notificato, unitamente alla relazione di notificazione e agli allegati previsti dal comma 5»; ? la notificazione mediante messi comunali od agenti della polizia municipale, previa eventuale convenzione tra comune e INPS; ? l’invio di raccomandata con avviso di ricevimento. La natura di titolo esecutivo dell’avviso di addebito. Giunti a questo punto, è necessario soffermarsi sulle modalità di impugnazione di cui dispone il debitore destinatario della notificazione di avviso di addebito, il quale, come detto, ha valore di titolo esecutivo. In primo luogo si sottolinea che l’avviso di addebito è un titolo esecutivo caratterizzato dal fatto che esso viene predisposto alo scopo di supportare il recupero coattivo del credito vantato, da parte dello stesso soggetto (cioè, l’INPS) che si dichiara creditore, senza che la posizione creditoria sia stata accertata da parte di un organo terzo ed imparziale, come, invece, è previsto per tutti i titoli esecutivi posti alla base dell’esecuzione ex art. 474 c.p.c., ove è previsto l’intervento di: ? un organo giudiziario, per quanto concerne le sentenze e gli altri provvedimenti giurisdizionali; ? un notaio od altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge a riceverli, come accade per gli atti pubblici o per le scritture private autenticate che costituiscono titolo esecutivo relativamente alle obbligazioni di denaro in esse contenute. Gli strumenti di tutela del debitore. Ad ogni buon conto, le previsioni in materia di avviso di addebito non violano l’art. 474 c.p.c.. relativamente alla previsione dell’efficacia di titolo esecutivo, poiché è la medesima norma codicistica in questione che dispone che possono costituire atti idonei ad avviare l’attività esecutiva, oltre ai provvedimenti di natura giurisdizionale ed agli atti formati da notaio o da altro pubblico ufficiale, anche gli atti che abbiano riconosciuto il valore di titolo esecutivo in virtù di espressa previsione di legge, così come avviene per l’avviso di addebito ad opera del D.L. n. 78/2010, convertito in L. n. 122/2010. Si evidenzia che ogni contribuente che riceve un avviso di addebito per contributi INPS ed intende contestare la pretesa creditoria dell’Ente ha a disposizione una serie di rimedi rimedi giudiziali che non hanno subito modifiche a seguito dell’entrata in vigore del D.L. n. 78/2010 e che, quindi, coincidono con quelli previsti per contestare il ruolo e la cartella esattoriale. Nello specifico, l’ordinamento prevede due distinte modalità alternative per contestare l’avviso di addebito: ? in presenza di vizi formali della cartella, il debitore deve instaurare un giudizio di opposizione agli atti esecutivi ai sensi dell’art. 617 c.p.c., entro il termine di 20 giorni decorrenti dalla notificazione della cartella; ? qualora, invece, venga contestato, nel merito, il diritto di credito oggetto dell’azione esecutiva, il debitore deve instaurare un giudizio di opposizione ex art. 24 D.Lgs. n. 46/199, entro 40 giorni decorrenti dalla notificazione della cartella. Il giudice competente. Il giudice competente per l’opposizione nel merito è il Giudice del Lavoro territorialmente competente ai sensi dell’art. 24, co. 6, D.Lgs. n. 46/1999, il quale richiama, a sua volta, gli artt. 442 ss. c.p.c.. Invece, siffatta competenza non sussiste qualora l’esecuzione sia già iniziata, in quanto risulta essere competente il giudice dell’esecuzione. Pertanto, l’atto introduttivo del procedimento è un ricorso, che deve contenere tutti gli elementi contenutistici previsti dall’art. 414 c.p.c.. Dato che l’avviso di addebito è redatto e notificato direttamente dall’INPS, in presenza di un giudizio di opposizione ad esso nel merito ai sensi dell’art. 24, co. 5, 6 e 7, D.Lgs. n. 46/1999, il ricorso deve essere notificato all’INPS, nonché alla società SCCI S.p.a.. Nel caso in cui, invece, il giudice disponga la sospensione dell’esecuzione, il ricorrente deve notificare il provvedimento che dispone la sospensione ad Equitalia S.p.a., nella sua qualità di soggetto titolare dei poteri di riscossione.