Contenzioso

La solidarietà appalti si applica a società private a interesse pubblico

di Silvano Imbriaci

La norma sulla solidarietà per retribuzioni e contributi nel caso di appalti (articolo 29 del Dlgs 276/2003) continua a sollevare spunti e controversie relative al suo ambito di applicazione, spesso non di assoluta novità, ma comunque sempre ricorrenti e assai difficili da inquadrare con effettiva certezza.

Nel caso affrontato da Cassazione nell’ordinanza 14973/2020, la questione riguarda l'applicabilità del regime della solidarietà non tanto alle amministrazioni pubbliche (per le quali la risposta negativa è fuori discussione) quanto ai soggetti privati nell'ipotesi in cui rivestano la qualità di enti aggiudicatori nell'ambito delle procedure a evidenza pubblica regolate dal codice appalti (Dlgs 163/2006).

La questione della compatibilità tra le discipline che regolano le forme di responsabilità solidale in presenza di un appalto a rilevanza pubblica non è nuova all'attenzione della Corte. La Cassazione si è infatti già chiaramente pronunciata in punto di esclusione delle amministrazioni pubbliche dal campo di applicabilità della solidarietà (sentenza 15432/2014), rilevando che la disciplina contenuta nel codice dei contratti pubblici appare assai rigorosa nei confronti della protezione del lavoratore, proprio per la natura e finalità pubblica dei soggetti coinvolti, delle lavorazioni affidate e delle somme impiegate; per questo, pur consentendo comunque al lavoratore anche l'applicabilità dell'articolo 1676 del Codice civile in materia di appalti privati, si può affermare che per i contratti pubblici la tutela delle obbligazioni retributive e della posizione contributiva del lavoratore impiegato è affidata alla normativa di settore con strumenti che consentono, ad esempio, di recuperare anche in corso d'opera quanto dovuto.

L'inadempimento delle obbligazioni nei confronti del lavoratore nell'ambito di un appalto pubblico assume, infatti, un disvalore specifico derivante dal fatto che sono coinvolti (e danneggiati) interessi pubblici (del resto l'esclusione dall'ambito di applicazione del Dlgs 276 è confermata a livello legislativo non solo dall'articolo 1, comma 2, del Dlgs 276 ma anche dall’articolo 9 del Dl 76/2013). Ciò, tuttavia, non implica che lo stesso criterio interpretativo debba essere adottato quando attività di interesse e rilevanza pubblica siano svolte da soggetti privati.

Nel caso di specie si trattava di una rivendicazione di crediti retributivi da parte di alcune lavoratrici in forza presso una cooperativa nei confronti del soggetto committente, tenuto all'osservanza delle norme dettate in materia di contratti relativi a lavori di rilevanza pubblica. Secondo quanto precisato dall'ordinanza 14973, alla società committente è applicabile l'articolo 29 del Dlgs 276/2003, nonostante questa sia concessionaria di pubbliche attività, semplicemente perché tale compagine non rientra nel novero delle pubbliche amministrazioni ex Dlgs 165/2001 (si veda, per un precedente, Cassazione 6333/2019).

Risulta infatti marginale la circostanza dell'applicazione della normativa sugli appalti pubblici. Il sistema delineato dal codice degli appalti non è chiuso (lo dimostra il rimando alle norme del Codice civile in materia di appalti per quanto non espressamente indicato) e dunque è possibile una convergenza di tutele in caso di committenti di appalti pubblici che non rivestano la qualità di pubbliche amministrazioni, ma dove sia rilevante un interesse pubblico alla realizzazione dell'opera o del servizio: mentre il Dlgs 276/2003 si occupa di tutelare le condizioni dei lavoratori fornendo un'azione diretta nei confronti del committente (obbligato solidale) per ottenere i trattamenti retributivi e tutelare la propria posizione contributiva, con riferimento dunque non solo alle retribuzioni arretrate, la normativa sulla contrattazione pubblica invece opera una tutela specifica nei confronti dei lavoratori, efficace anche in corso d'opera, ma sempre tenendo presente l'esigenza di tutelare l'esecuzione dell'appalto e di evitare l'impiego scorretto di risorse pubbliche.

Il focus della normativa sull'evidenza pubblica è infatti tutto incentrato sull'esecuzione dell'appalto in conformità degli obblighi di legge, risultando, se non preminente, tuttavia concorrente la corretta esecuzione dell'attività rilasciata in concessione. Dunque, anche nei confronti di un soggetto privato che svolga attività di interesse pubblico, le due discipline possono risultare concorrenti, in assenza di uno specifico divieto di legge e la compatibilità delle finalità cui ciascuna normativa è predisposta.

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