La linea delle Sezioni unite sulla rappresentanza in giudizio dell’agenzia delle Entrate

Con la sentenza delle Sezioni Unite Civili del 19 novembre 2019, n. 30008 si pone fine ad un profondo dibattito giurisprudenziale relativo alla legittimità della rappresentanza in giudizio dell'Agenzia delle Entrate a mezzo di avvocati del libero Foro, originato da un'interpretazione della Sezione Tributaria della Cassazione nella quale si evidenziava che l'Agenzia delle Entrate, quale soggetto subentrato a Equitalia ex art. 1, D.L. n. 193/2016 (conv. in legge n. 255/2016), avrebbe dovuto avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato a pena di nullità del mandato difensivo, salvo allegare le fonti del potere di rappresentanza e di assistenza dell'avvocato del libero foro prescelto (o atto organizzativo o specifica delibera: Cass. ord. 9.11.2018, n. 28741).
Tale interpretazione aveva indotto molti giudici di merito, coinvolti in tutte le vicende anche non solo tributarie (basti pensare al recupero dei crediti contributivi) nelle quali si era costituita l'Agenzia delle Entrate come successore di Equitalia a mezzo degli stessi avvocati del libero foro, a risolvere preliminarmente la questione della legittimazione di tali difensori, giungendo spesso a decisioni contrastanti anche all'interno degli stessi plessi giudicanti.
La questione aveva assunto una rilevanza tale da costringere anche il legislatore ad intervenire con una norma di interpretazione autentica dell'art. 1 del D.L. n. 193 cit. (art. 4 novies, D.L. n. 34/2019, conv. con l. n. 58/2019 – c.d. decreto crescita). L'art. 1 cit. prevede in sintesi la possibilità per l'Agenzia delle Entrate di avvalersi del Patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, su base coinvenzionale. Può anche avvalersi di avvocati del libero foro, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale o può avvalersi anche di propri dipendenti nei casi in cui possono stare in giudizio personalmente. Nei casi in cui vi siano questioni di massima o aventi notevoli riuflessi economici l'Avvocatura dello stato può assumere direttamente la trattazione della causa. La norma di interpretazione autentica (art. 4 novies cit.) afferma che la necessità di una specifica delibera quando le amministrazioni non intendano avvalersi dell'Avvocatura dello Stato riguarda esclusivamente le ipotesi in cui l'Agenzia delle Entrate non intenda avvalersi dell'Avvocatura nei giudizi che, su base convenzionale, altrimenti sarebbero spettati a quest'ultima, oppure nei casi in cui l'Avvocatura dello Stato si sia dichiarata indisponibile ad assumere il patrocinio. In sostanza, secondo questa norma di interpretazione autentica, la delibera motivata è necessaria esclusivamente nei casi in cui le controversie vertano su tematiche riservate all'Avvocatura di Stato su base convenzionale. Laddove, invece, i giudizi riguardino materie non in convenzione, l'Agenzia delle Entrate-Riscossione può stare in giudizio mediante propri dipendenti, avuto riguardo della relativa capacità operativa, ovvero mediante avvocati del libero foro, da selezionarsi nel rispetto delle procedure di cui al D.Lgs. 50/2016, senza che sia necessaria alcuna delibera che conferisca loro lo ius postulandi richiesto dall'ordinamento per la valida instaurazione del rapporto processuale.
La decisione delle Sezioni Unite tiene conto anche di questa specifica indicazione normativa, e afferma che la questione in realtà poteva essere risolta anche sulla base del quadro normativo antecedente alla norma di interpretazione autentica. La possibilità per l'Agenzia delle Entrate di avvalersi del Patrocinio autorizzato solo su base convenzionale, avrebbe comunque consentito l'avvalimento di avvocati del libero foro in tutti gli altri casi. La novità della riforma del 2016 sta nella peculiare devoluzione ad una convenzione dell'ambito di applicazione del patrocinio autorizzato, proprio perché il contenzioso che si è trovata a dover fronteggiare l'Agenzia delle Entrate (di dimensioni enormi) sarebbe stato più difficilmente gestibile mediante una sistematica devoluzione dello stesso all'Avvocatura dello Stato. Quindi: in assenza di convenzione, sussiste la piena libertà dell'Agenzia delle Entrate di farsi rappresentare dagli avvocati del libero foro, sia pure mediante la previa adozione di atti di carattere generale e senza formalità. In presenza di specifica convenzione, con modalità di autolimitazione del ricorso ad avvocati del libero foro, vi è invece la necessità di specifica delibera per derogare alla convenzione e ricorrere a questi ultimi invece che al patrocinio dell'avvocatura dello stato. Lo schema della rappresentanza prevede dunque le seguenti ipotesi:
a) convenzione che devolve al Patrocionio autorizzato dell'Avvocatura: l'Agenzia delle Entrate può farsi rappresentare da un avvocato del libero foro solo in caso di conflitto o adottando una specifica delibera, o nei casi di indisponibilità da parte dell'Avvocatura erariale;
b) in assenza "patrocinio convenionato", l'Agenzia delle Entrate può incaricare un avvocato del libero foro senza apposita delibera o formalità particolari, salva l'adozione dei consueti criteri pubblicistici di scelta;
c) l'Agenzia delle Entrate può in ogni caso avvalersi di propri dipendenti delegati nei casi in cui la normativa lo consente
Residuano naturalmente all'Avvocatura di Stato, oltre alle ipotesi normali regolate dalla convenzione, anche le ipotesi in cui vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici.
Ciò che rileva, in ogni caso, ai fini della maggior speditezza dei giudizi, è che nell'ipotesi in cui la scelta tra avvocatura dello stato e avvocato del libero foro discenda dalla riconduzione della fattispecie ad ipotesi previste dalla convenzione o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell'Agenzia delle Entrate a mezzo dell'una o dell'altro postula necessariamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di alcuna allegazione o prova al riguardo.